Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica: Avanços e Retrocessos no período 2011-2021

A discussão sobre agroecologia e produção orgânica já ocorre há algumas décadas no Brasil, tempo em que os atores envolvidos com a agricultura familiar agroecológica se organizaram e consolidaram suas demandas para demonstrar ao poder público a necessidade de uma política pública de Estado voltada para a temática de modo a promover o cultivo, a validação do processo produtivo, a comercialização, a manutenção e ampliação dos mercados produtores e consumidores de produtos orgânicos no Brasil, que apresenta tendência de crescimento ao longo dos últimos anos. O período compreendido entre 1995 e 2010 é marcado pelo forte avanço dos movimentos sociais agroecológicos, no sentido da sua organização e atuação frente ao poder público, mas também com setores da sociedade civil organizada que não estão ligados aos movimentos campo, sendo capazes de construir sólidas relações campo-cidade com objetivo de massificar a importância de uma alimentação saudável, na contramão da elevação do consumo de alimentos ultra processados e industrializados observada no mesmo período, e posteriormente ampliar o acesso aos produtos orgânicos em quantidade, qualidade e preço para a população brasileira. O reflexo desse avanço organizativo foi potencializado pela existência de um governo sensível a estas demandas, que no início da década de 2010 estabeleceu um marco histórico com a criação da Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica. A Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica – PNAPO Os marcos legais que pavimentaram a criação da PNAPO foram sendo constituídos ao longo da década de 2000, como destacamos a seguir: 1) Lei nº 10.831, de 23 de março de 2003 - Lei da Produção Orgânica 2) Decreto nº 6.323, de 27 de dezembro de 2007 - Regulamenta a Lei da Produção Orgânica 3) Decreto nº 6.913, de 23 de julho de 2009 - Altera a regulamentação da Lei de Agrotóxicos 4) Decreto nº 7.794, de 20 de agosto de 2012 - Cria a Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica – PNAPO A PNAPO (Decreto n º 7.794/2012) advém, de uma construção coletiva e participativa que carrega como macro objetivo a integração, articulação e adequação de políticas, programas e ações indutoras da transição agroecológica e da produção orgânica e de base agroecológica já existentes no Governo Federal, porém antes pulverizadas em iniciativas isoladas. Um importante instrumento proposto na construção da PNAPO é o Plano Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica - PLANAPO, que materializou o esforço de reunir as ações da temática, na esfera federal, com a proposição de iniciativas que comporiam a primeira edição do Plano. Para esse passo, houve intensa participação das instâncias de gestão do Plano à época: a Câmara Interministerial de Agroecologia e Produção Orgânica (Ciapo) e a Comissão Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (Cnapo), ambos espaços de construção com participação efetiva do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), compondo os 14 órgãos da administração federal que, junto aos representantes da sociedade civil, construíram, acompanharam e geriram as duas edições do Plano (PLANAPO 2013-2015 e 2016-2019). A construção da PNAPO, propriamente dita, foi um processo que durou quase 2 anos, desde suas primeiras reuniões até a publicação do decreto presidencial. Ao longo desse tempo, houve importantes proposições vindas da Câmara Temática de Agricultura Orgânica (CTAO) e das Comissões de Produção Orgânica (CPOrgs), presentes nas Unidades da Federação, bem como das oficinas e seminários regionais e nacional, protagonizados em sua maioria pela sociedade civil com o intuito de colher as mais diversas contribuições à política pública (propostas de objetivos, diretrizes, ações prioritárias e outros subsídios ao debate). No âmbito governamental, houve a instituição de um Grupo de Trabalho Interministerial que realizou a identificação de metas e iniciativas relacionadas à agroecologia e à produção orgânica dentro de suas metas para o PPA 2012-2015. A participação de outros espaços de construção e aprimoramento de políticas públicas como o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (Condraf), o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea) e o Fórum Permanente de Agroecologia da EMBRAPA, ofereceram também importantes contribuições ao processo. Esse grande esforço participativo pretendia possibilitar, com a consolidação de uma política no tema, a ampliação da oferta e do consumo de alimentos saudáveis e a melhoria da qualidade de vida da população, bem como a consolidação de ações para o manejo sustentável dos recursos naturais, com a expansão da produção de alimentos orgânicos e de base agroecológica. Os primeiros anos de implementação da política A implementação da PNAPO se deu através de seus instrumentos: 1) o Plano Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica - PLANAPO; 2) o crédito rural e demais mecanismos de financiamento; 3) o seguro agrícola e de renda; 4) os preços agrícolas e extrativistas, incluídos mecanismos de regulação e compensação de preços nas aquisições ou subvenções; 5) às compras governamentais; 6) às medidas fiscais e tributárias; 7) às pesquisa e inovação científica e tecnológica; 8) a assistência técnica e extensão rural; 9) a formação profissional e educação; 10) os mecanismos de controle da transição agroecológica, e 11) os sistemas de monitoramento e avaliação da produção orgânica e de base agroecológica. Enquanto importante instrumento da política e agregadora de ações relacionadas aos demais instrumentos, a primeira edição do PLANAPO (2013-2015) articulou dez ministérios para a execução de 125 iniciativas, organizadas em 4 eixos estratégicos: 1) Produção; 2) Uso e Conservação de Recursos Naturais; 3) Conhecimento; e 4) Comercialização e Consumo. Em sua segunda versão (2016-2019), o PLANAPO reuniu 185 iniciativas e as organizou em seis eixos estratégicos, os quatro do plano anterior e acrescentou Terra e Território; e Sociobiodiversidade. Um plano bastante robusto e complexo, que enfrentou dificuldades na operacionalização e monitoramento, porém conseguiu produzir resultados e subsídios para melhoria do processo e tornou a agenda da produção orgânica e de base agroecológica mais visibilizada pelo poder público e pela sociedade. A interministerialidade e a participação social foram pontos bastante positivos e de fundamental importância nesse processo em que a política construía seus alicerces operacionais e sinergia entre ações. Outro ponto positivo foi o fortalecimento do Cadastro Nacional de Produtores Orgânicos (CNPO) e das formas participativas de controle da qualidade orgânica dos alimentos e produtos. Entraves durante a implementação Para a ampliação e fortalecimento da produção orgânica e de base agroecológica foi necessário o estabelecimento de diversas iniciativas governamentais inovadoras, inclusive com a adaptação de políticas em curso ao enfoque agroecológico, o que era visto como ponto positivo, porém encontrou barreiras operacionais como a falta de profissionais capacitados sob essa perspectiva. A baixa oferta de cursos e capacitações na temática, em todas as etapas do conhecimento, foi visto como entrave à operacionalização. A existência de um público muito diversificado, presente em territórios com peculiaridades distintas e formas de organização próprias, conduziu à criação de uma política mais abrangente, que se mostrou menos eficaz do que esperado no que tange ao alcance de públicos específicos. Somado a isso, a baixa disponibilidade de recursos para pesquisa e inovação em produção orgânica e de base agroecológica e a dificuldade de integrar atividades de pesquisa, educação, extensão e os conhecimentos tradicionais na temática tornaram mais moroso o processo de estudo, desenvolvimento, experimentação, sistematização e difusão do conhecimento agroecológico. Outro fator, foi o quadro de baixa oferta de insumos apropriados e sua distribuição heterogênea no país, que se configurou um problema para o processo de transição agroecológica, dificultando a adesão de agricultores convencionais. A baixa priorização da temática perpassou também pela redução de recursos para políticas públicas parceiras, como o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), pois as compras governamentais se mostraram aliados importantes para o alcance dos objetivos da política. Além disso, o crédito específico para a produção orgânica e de base agroecológica enfrentou dificuldades para sua operacionalização de fato, por vários motivos, em especial a insegurança por parte dos atores de investimento e crédito quanto às garantias de pagamento do produtor. Neste ponto, percebe-se que em que pese a valorização da política agrícola voltada para agricultura familiar e ecológica, as bases escolhidas pelo governo federal foram as mesmas que para política agrícola voltada para agronegócio exportador: Mecanismos de créditos tradicionais, calcados na garantia de pagamento do agricultor e na previsibilidade da safra. Sendo a agricultura uma atividade de risco elevado, e a agricultura orgânica ainda mais, dá para imaginarmos as dificuldades creditícias para o financiamento da atividade frente aos parâmetros de mercado. Estes são desafios que persistem até os dias de hoje, havendo muito o que se avançar nessas pautas já identificadas. A redes de apoio para realização da política É importante ressaltar que uma política com a proposta integradora da PNAPO não funciona sem suas mais diversas redes de apoio, que reúnem, além dos órgãos públicos responsáveis pela articulação e operacionalização da política, profissionais e organizações de áreas bem heterogêneas dentro do universo da produção orgânica e de base agroecológica: pesquisa, ensino, extensão, financiamento, crédito, além dos produtores/agricultores familiares e suas organizações, atores essenciais ao processo. Os Núcleos de Agroecologias (NEAs) são também importantes parceiros da política no que tange à construção e difusão do conhecimento agroecológico, bem como o Fórum Nacional de Sistemas Participativos de Garantia e Organizações de Controle Social (FBSPG), enquanto importante rede que atua na organização e consolidação da política de controle da qualidade dos produtos orgânicos. A Ciapo e Cnapo, foram espaços de diálogo essenciais ao processo de construção e operacionalização da PNAPO até 2019 (quando foram revogadas pelo Decreto 9.784/2019), e reuniam diversos atores importantes para a construção desta política. A partir de 2016, observamos uma aceleração no desmonte das políticas públicas voltadas para temas como Meio Ambiente, Agricultura Familiar, Agricultura Sustentável, Educação Ambiental e muitas outras áreas que vinham sendo mais privilegiadas no período de 2003 a 2016, pelos governos progressistas do partido dos trabalhadores. O desenvolvimento da PNAPO na atualidade A PNAPO é uma política recente e necessita ainda avançar muito para alcançar de fato o que se propõe, com resultados palpáveis no mundo rural, no meio ambiente e na mesa dos brasileiros, porém representa uma quebra de paradigmas históricos, reconhecida nacional e internacionalmente por seu pioneirismo e inovação. O movimento de institucionalização da agroecologia nos estados e municípios brasileiros, que já acontecia anteriormente à PNAPO, foi estimulado e se intensificou muito com a promulgação da política, o que é um ponto bastante positivo, uma vez que observam realidades específicas dos territórios, o que uma política nacional, e, portanto, mais ampla, não consegue fazer. Ao longo desses anos observa-se a alta complexidade da operacionalização de uma política desse porte, para um público tão diverso e atuante, disperso nacionalmente, o que inspira a buscar novos caminhos para fortalecê-la enquanto política pública, novas parcerias e estratégias para o alcance de seus objetivos. Houve ainda poucos avanços efetivos com relação ao monitoramento das iniciativas que a Política Nacional integra, expressas através do Plano Nacional, bem como a avaliação de seus resultados e impactos. A recente reforma administrativa ocorrida na esfera federal (2018-2019) teve como subproduto um travamento da atuação da PNAPO, pois promoveu uma desarticulação de atores envolvidos no processo e reduzindo os efeitos das políticas públicas de promoção da produção orgânica e de base agroecológica. Aliado a esse fato, paralelamente a diminuição do orçamento destinado a estes programas, a imposição do teto de gastos, que gera reflexos nefastos no investimento estatal na máquina pública de suporte à implementação da política (servidores de todas as esferas que atuam na assistência técnica, regulamentação e fiscalização dos processos produtivos) praticamente paralisando a política e prejudicando a sociedade. Os Impactos da Pandemia COVID-19 A presente crise econômica e sanitária tem forte impacto sobre o público beneficiário da PNAPO, evidenciando e intensificando vulnerabilidades e afetando diretamente a produção, a distribuição e o consumo de alimentos saudáveis, em especial nos primeiros meses da Pandemia de COVID-19. O fechamento das feiras e pequenos comércios locais, bem como o fechamento das escolas e as medidas de restrição de circulação entre municípios geraram efeitos negativos sobre a logística de distribuição da produção, com consequente aumento de perdas e desperdícios de alimentos e diminuição da renda percebida pelos produtores rurais. Embora não seja ainda possível avaliar completamente os impactos da pandemia, é preocupante o aspecto do grave aumento da insegurança alimentar, tanto no campo quanto na cidade, e houve uma necessidade de inovar em formas de comercialização antes pouco exploradas pela agricultura familiar, como as digitais (sites, aplicativos para celular, grupos de whatsapp) e drive-thru. Apesar desse cenário pandêmico estar dando sinais de enfraquecimento, o setor ainda enfrenta muitas dificuldades para retornar ao patamar anterior à pandemia. A procura por alimentos orgânicos e de base agroecológica aumentou nesse período, por sua imagem positiva associada à saúde e ao aumento da imunidade biológica, porém necessitamos ainda desenvolver formas de controle sobre esse tipo de comercialização, no sentido de regulamentar e garantir a qualidade e segurança desses alimentos, não de restringir essas novas dinâmicas de comercialização. Além disso, houve também efeitos para o controle da qualidade orgânica dos alimentos, que também precisou se reinventar para garantir a oferta de alimentos seguros para a sociedade. O sistema necessita que haja visitas às propriedades para verificação da qualidade orgânica, tanto por parte de órgãos públicos, quanto das organizações de controle social. Nesse período de pandemia, não foi possível a entrada de novos produtores no Cadastro Nacional, pois é precedida de visitas in loco, o que não tem sido possível realizar. Portanto, há um represamento de demanda para entrada no CNPO, que só poderá ser resolvida futuramente, quando superarmos o cenário pandêmico. O fortalecimento das feiras locais e Comunidades que Sustentam a Agricultura - CSA eram esperados, porém, com a redução do poder de compra do consumidor, fruto da política econômica do governo Bolsonaro, foi observada uma retração deste tipo de comercialização direta e uma preferência por aquisição de alimentos processados, enlatados e de maior durabilidade, ao menos nos primeiros meses da pandemia, em que parte dos consumidores optou por manter um estoque de alimentos temendo o desabastecimento, em detrimento da diversificação alimentar e do consumo de alimentos frescos. O futuro da PNAPO A presença de uma demanda crescente por alimentos orgânicos estimula o mercado e a produção de alimentos sob esse viés. O Censo Agropecuário de 2017 (IBGE) traz informações acerca de produtores rurais que se consideram produtores orgânicos, que é aproximadamente três vezes maior do que os atualmente presentes no Cadastro Nacional, havendo, portanto, uma oportunidade futura de crescimento do CNPO e, consequentemente, fortalecimento da PNAPO. A instituição do Programa de Bioinsumos também constitui uma oportunidade para crescimento do setor, sendo a materialização de uma antiga demanda da política. Além disso, há pressões para o lançamento de um edital de Assistência Técnica e Extensão Rural - Ater específica para agricultores familiares no âmbito das Organizações de Controle Social - OCS. Os produtores rurais atendidos serão aqueles que efetuam a comercialização de produtos orgânicos em venda direta, organizados em OCS legalmente constituídas e devidamente cadastradas no MAPA, o que representa uma iniciativa sólida de apoio à produção familiar de alimentos orgânicos e às organizações de controle desse tipo, visando o fortalecimento da agricultura orgânica no Brasil. Conclusões Nota-se que a pauta da agroecologia e da produção orgânica tem ganhado espaço diante do cenário público e das políticas, avanço que vem sendo construído em grande parte pelos movimentos sociais e sociedade civil se deu através de pressões e conciliações. Entretanto, essa luta tem sido diária e ainda tímida se comparada com espaço ocupado pelo agronegócio, a agricultura familiar ainda é vista como oposta ao desenvolvimento e desacreditada. Com isso, a construção de políticas como a PNAPO e a sua perpetuação são importantes para que esses movimentos consigam promover a transição que só será possível a partir do fortalecimento e formação das redes agroecológicas, através da disseminação das informações, da assistência técnica e jurídica, de pesquisas, de financiamento e de acesso aos mercados. Estabelecer metas que sejam tangíveis e adaptadas às necessidades levantadas pelos agricultores é uma das formas de se levar adiante este processo de transição previsto. O fortalecimento das redes da produção orgânica e de base agroecológica e a rearticulação dos atores que operacionalizam a política podem contribuir muito positivamente para a melhoria do desempenho da PNAPO, que tem forte caráter intersetorial, bem como o aprimoramento dos mecanismos de monitoramento das iniciativas e a produção de indicadores de impacto para auxiliar no processo de avaliação e aprimoramento da política, no intuito de verificar e ampliar seus impactos positivos para os beneficiários. Há, ainda, desafios no que tange à adequação, articulação e coordenação das ações heterogêneas que compõe o escopo da política, sendo necessário harmonizar seus instrumentos para potencializar os resultados relacionados à promoção da produção orgânica e de base agroecológica, uso sustentável dos recursos naturais e aumento da segurança alimentar e nutricional da população brasileira. Os movimentos estaduais e municipais de institucionalização da agroecologia são importantes aliados para a melhoria do desempenho da Política Nacional, pois trazem importantes contribuições e resultados dos territórios para a consolidação da agenda na esfera Federal. Redirecionar esforços operacionais e orçamentários para a construção e execução da terceira edição do Plano Nacional, pode gerar o fortalecimento da política e ampliação da cobertura de beneficiários. Reformatar o crédito específico pode ampliar sua execução e, consequentemente possibilitar um avanço em processos de transição agroecológica e promoção da produção orgânica e de base agroecológica no país. Portanto, existe uma série de ajustes e melhoramentos que podem ser implementados para o desempenho da PNAPO, e o momento eleitoral que se aproxima é fundamental para que essas melhorias possam ser efetivadas. É primordial derrotar o projeto neoliberal representado por Paulo Guedes e Bolsonaro, e todas as suas variantes que se apresentam no cenário eleitoral, bem como pressionar politicamente o candidato progressista Lula para que não incorra nos mesmos erros do passado, garantindo condições para o sucesso da política. Referências Bibliográficas GRISA, C. Abastecimento, segurança alimentar e políticas públicas para a agricultura familiar no contexto da pandemia do novo coronavírus – Entrevista com Catia Grisa (UFRGS Revista IDeAS, Rio de Janeiro, volume 14, 1-19, e 020002, jan./dez. 2020. MAPA- Portaria nº 331/2012 - https://www.gov.br/agricultura/pt-br/assuntos/sustentabilidade/organicos/legislacao/portugues/portaria-no-331-de-09-de-novembro-de-2012.pdf/view NIEDERLE, P. A; SABOURIN, E.; SCHIMIDT, C. J.; ÁVILA, M. L.; PETERSEN, P.; ASSIS, W. S. A trajetória brasileira de construção de políticas públicas para a agroecologia. Redes (Santa Cruz do Sul. Online), v. 24, n. 1, p. 270 - 291, janeiro-abril, 2019 SAMBUICHI, R. H. R. et al. (Orgs) A política nacional de agroecologia e produção orgânica no Brasil : uma trajetória de luta pelo desenvolvimento rural sustentável. Brasília : Ipea, 2017. SAMBUICHI, R. H. R. et al. O Financiamento da transição agroecológica no Brasil: será que estamos no caminho certo? Cadernos de Agroecologia – Anais do VI CLAA, X CBA e V SEMDF – Vol. 13, N° 1, Jul. 2018

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